대도시 특례 [후보 도시] 제도

1. 개요[편집]

특례시(特例市)는 2022년 1월 13일부터 실시되는 대한민국의 새로운 행정구역 제도이다. 기초자치단체인 자치시 중에서 인구 100만 이상의 대도시로 지정받아 지방자치법상의 대도시 특례를 추가로 받는 도시를 말한다. 특별시, 광역시 다음으로 큰 도시이다.[1]

 

2. 기준[편집]

지방자치법(전부개정안-2022년 1월 13일 시행)
제198조(대도시 등에 대한 특례 인정) ① 서울특별시·광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상 대도시의 행정, 재정 운영 및 국가의 지도·감독에 대해서는 그 특성을 고려하여 관계 법률로 정하는 바에 따라 특례를 둘 수 있다.
② 제1항에도 불구하고 서울특별시·광역시 및 특별자치시를 제외한 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 대도시 및 시·군·구의 행정, 재정 운영 및 국가의 지도·감독에 대해서는 그 특성을 고려하여 관계 법률로 정하는 바에 따라 추가로 특례를 둘 수 있다.
1. 인구 100만 이상 대도시(이하 “특례시”라 한다)

특례시로 승격한다고해서 특별시나 광역시처럼 기존의 '도'에서 분리되어 독립하는 것이 아니라 소속은 그대로 도에 두되 도의 권한 중 일부를 특례시가 넘겨받는 것이다.

또한 특례시는 특별시, 광역시, 특별자치시와는 달리 지방자치법 2조에 따라 구분된 '지방자치단체의 종류'가 아니기 때문에 '수원특례시' 등으로 특례시라는 단위를 붙여 쓸 수 없다. 특례시로 승격하더라도 '경기도 수원시'가 맞다. 시청, 시장 명칭 또한 특례시청, 특례시장으로 바뀌는 않고 그대로 유지된다. 특례시는 도농복합시처럼 시의 유형을 나타내는 말일 뿐이다. 화성시더러 화성도농복합시라고 하는 경우가 없는 것과 같다. 또한 이점은 일본의 정령지정도시나 북한의 직할시 제도와 비슷하다. 오사카시라고 하지 오사카정령지정시라고 하지 않는 것, 그리고 평양시라고 하지 평양직할시라고는 하지 않는 것과 유사하다.#행정안전부 보도자료

3. 지방자치법 전부개정안 통과[편집]

2020년 12월 9일 지방자치법 전부개정법률안이 국회 본회의를 통과하면서 일단 인구 100만 이상 4개의 기초지자체 자치시가 특례시라는 법적인 지위는 얻게 되었다. 하지만 정부의 원안을 조정하는 과정에서 특례에 방해가 되는 부대의견(다른 자치단체의 재원 감소를 유발하는 특례를 두어서는 안 된다.)을 집어넣어 반쪽짜리 입법이라는 불만도 나오고 있다.

지방자치법 198조 제1항 2호 1목에 의해서 '특례시'라는 명칭은 인구 100만 이상의 대도시만 사용할 수 있다. 지방자치법 개정안이 통과되기 이전에는 인구 50만 이상의 대도시도 구)지방자치법 제175조(대도시에 대한 특례인정)[2]에 따라 특례를 받았지만 이를 따로 부르는 별도의 법적 용어가 없었기에 나무위키에서는 편의상 '특례시' 또는 '특정시'라는 말을 사용했지만 2022년 1월 1일부터는 인구 50만 이상 100만 미만의 대도시를 '특례시'로 부르는 것은 위법이 된다.

수원시나 창원시 등 몇몇 도시는 광역시 승격에 목을 매다시피 하고 있다.수원시, 수원특례시가 되다. 창원시, 특례시가 되면 어떻게 달라지나? 하지만 지방자치제가 어느 정도 자리를 잡고 또 지자체별 이해관계를 따지는 일이 많아지면서 정부 입장에서도 무리하게 광역시 승격을 시켜주다 보면 대통령이 5년 단임제인 한국의 현실에서 정권 운영에도 지장이 생길 수 있으니 추진하기 쉽지 않고, 승격을 요구하는 지자체 입장에서도 이후 도청과의 관계나 주변 지자체와의 관계 면에서도 좋아질게 없고 오히려 창원의 사례에서 보듯 자칫 잘못하면 광역시 승격하려다 도내에서 왕따 신세가 될 수도 있기에 가능성도 희박하고 추진 과정에서도 심각한 후유증과 내상이 예상되는 광역시 승격 주장보다는 ‘광역시는 포기 할 테니 대신에 광역시에 준하는 차선책(특례시)이라도 달라’는 현실적 차선을 선택한 것이었다.[3]

2018년 말 문재인 정부의 행안부는 지방자치법 개정안을 발표하였는데 이 개정안에 ‘‘인구 100만인 기초지자체에 ‘특례시’ 명칭을 부여하는 것’’이 포함되었다. 아직은 안 일뿐이고 입법권을 쥐고 있는 국회에서의 논의 과정에서 바뀔 수도 있겠지만 어쨌든 정부가 최초로 100만 도시에 대해 나름의 대응책을 내놓은 것이어서 처음부터 과열 양상이 보였다.

수원시와 창원시의 경우는 특례시 지정에 가장 적극적이다.#[4] 현재 성남시, 청주시, 전주시의 경우는 자신들도 행정수요가 100만 명이 넘는다거나, 도청소재지이면서 대도시를 유지하고 있음으로 특례시 지정이 되어야 한다고 주장하고 있으며,기사 그중 제일 의욕적인 전주시는 “전주의 주민등록상 인구는 60만이지만 생활인구를 포함하면 이미 100만이 넘는다며 인구 기준을 다양화해야 하고, 도청 소재지인 전주를 특례시로 지정해 줄 것”을 요청하고 있으며 도청 소재지가 있는 50만 이상의 대도시를 특례시로 지정하자는 의견을 냈다. 추가로 도청 소재지와 관련한 문제 때문에 도청이 없는 천안시에서는 천안시 나름대로 의욕적으로 나서고 있다. # 몇몇 지역에서는 벌써 ‘특례시와 비 특례시간 불균형 및 차별 문제’를 제기하는 상황이다. # #

또한 더불어민주당 김병관 전 의원[5]이 현역 시절 위와 같은 의견을 수렴해서 100만 이상 대도시뿐만 아니라, 인구 50만이상으로서 지방자치단체 내 사업체 수, 법정 민원 수 등을 고려하여 행정안전부령으로 정하는 바에 따라 산출한 종합적인 행정수요자의 수가 100만 이상인 대도시, 도청 소재지인 대도시를 특례시로 승격하는 지방자치법 일부개정법률안을 발의한 바 있다. 이 같이 되는 경우에는 기존 100만 명 이상 도시 4개에 3개 도시가 추가되어 총 7개 도시가 특례시로 승격하며, 참고로 2번이 성남시에 해당하고 3번이 청주시나 전주시에 해당한다.

이외에도 민주평화당의 정동영 의원도 특례시 관련 개정 법안에 대한 내용을 제시했으며, 위 내용과 비슷한 형태를 띠고 있다. 다만, 도청 소재지라는 제약 때문에 청주시와 전주시의 밥그릇만 챙기려는 법안이라는 비판을 받기도 한다.

더불어민주당 천안시 을 소속 국회의원인 박완주 의원은 정부안대로 시행될 경우, 수도권 특례만 제공하는 것이 된다며, 정부의 지방 분권이라는 정책과 맞지 않는다면서 이를 반영하면서도 조금 더 범위를 넓혀 ‘수도권의 경우 인구 100만 이상이라는 현 정부안을 유지하되, 비수도권의 경우 50만 이상 대도시’로 완화[6]하자는 개정안을 대표 발의했고 만약 이대로 결정된다면, 위 도시들 외에도 천안시, 포항시, 김해시도 특례시 반열에 오를 가능성이 커지게 된다.

이로 인해 같은 천안시 소속의 이규희, 윤일규 의원, 청주시의 도종환, 정우택, 오제세, 변재일 의원, 김해시의 민홍철, 김정호 의원, 포항시 김정재, 박명재 의원, 구미시의 김현권 의원, 전남 지역의 윤영일 의원, 비례대표 장정숙 의원 등 총 14명의 공동 발의가 이루어졌다.

특례시 지정과 관련해 김경수 경남지사는 찬성 입장을 표명했으며, 양승조 충남지사는 조건부 찬성[7] 입장이며, 이재명 경기지사 역시 찬성 입장이지만, 정부 차원의 대책을 마련해야 한다는 입장을 냈다.

그러다 20대 국회 안전행정위원회 미래통합당 소속 의원들이 쟁점 사안들이 걸린다면서 지방자치법 개정법률안 상정을 거부해, 특례시 법안을 폐기해 버렸다. 수원시, 창원시, 청주시, 전주시, 성남시, 김해시, 포항시 등 특례시를 희망하던 전국 11개 도시가 이러한 결정에 집단으로 분노했다. 미래통합당 쪽에서 20대 국회에서 상정안을 폐기하기로 방침을 정했다는 뒷배경을 언론에 밝힌 허성무 창원시장은 분노의 인터뷰를 진행했으며, 염태영 수원시장은 이채익 법안소위원장과 미래통합당의 태도에 너무나 실망했다는 저격성 발언을 쏟아냈다. 온갖 지자체들의 분노가 이어지자, 결국 정부에서 다시 국무회의를 거쳐 21대 국회에서는 지방자치법 개정안이 통과될 수 있도록 다시 입법 예고를 하겠다고 말했다. 21대 국회에서는 더불어민주당 본당만 177석에 표 셔틀인 열린민주당 3석을 합치면 180석으로, 국회법 상 패스트트랙을 통해 강제적으로 통과시킬 수 있기 때문이다. 심지어 더불어민주당 + 열린민주당이 180석을 가지고 있으므로 국회선진화법 적용도 안 받고 민주당 출신 국회의장의 본회의 직권상정을 통한 날치기 통과도 가능하다.

결국 제21대 국회가 개원한 이후 정부는 청주와 전주 등의 의견을 수렴하여 기존의 인구 100만 도시 이외에 인구 50만 이상 도시로, 행정 수요와 국가 균형 발전 등을 고려해 지정할 수 있다는 내용을 추가하여 수정·발의하였다. 관련기사1관련기사2

이후 문재인 정부는 전부개정법률안을 다시 제출하였는데 종전의 안과 차이점은 인구 50만 이상 대도시에 대한 특례와 인구 100만 이상 대도시에 대한 특례를 분리하여 100만 특례를 50만 특례에 추가로 인정되는 특례를 가진다는 것을 명시하였고, 기준을 인구 100만 도시 뿐만 아니라 행정안전부장관이 지정하는 도시를 포함하는 것으로 바뀌었다.

그러나 최근에 이를 다시 개정하여 특례시 기준을 100만으로 잡았다. 이로 인해 100만명 아래인 성남시, 화성시, 청주시, 천안시, 전주시 등은 지방행정 체제 개편에 관한 특별법을 이용하는 우회로를 뚫는 수밖에 없게 되었다. #

4. 특례시 목록[8][편집]

광역자치단체	기초자치단체	일반구	읍면동	인구	면적(㎢)
경기도	수원시	장안구 권선구 팔달구 영통구	44동	1,184,683명	121.05
	고양시	덕양구 일산동구 일산서구	39동	1,079,722명	268.10
	용인시	처인구 기흥구 수지구	4읍 3면 28동	1,078,604명	591.34
경상남도	창원시	의창구 성산구 마산합포구 마산회원구 진해구	2읍 6면 47동	1,033,281명	748.03

현재 특례시로 지정될 예정인 도시는 경기도에 3곳, 경상남도에 1곳으로 수도권 과밀화 현상의 결과를 처참하게 보여주고 있다. 그니까 당장은 아니지만 몇 년 내에 100만 선 붕괴를 바라봐야 하는 창원시부터 먼저 살리자

용인시[9]를 제외하면 모두 고속열차가 정차하지만 SRT는 없고 전부 KTX만 지난다. 수원시에는 수원역, 고양시에서는 행신역에 정차한다. 창원시의 경우 무려 3개 역에서 정차한다.(창원중앙역, 창원역, 마산역) 이들 지역에서 SRT를 타려면 인근 타 지역으로 가야 한다.

특례시 지정을 앞두고 4지역의 부동산도 들썩이고 있다. 특례시로 지정되면 대규모 공모사업 등 각종 개발사업을 유치할 수 있어 부동산 시장에 호재라는 분석이 나온다.# 하지만 실질적으로 특례시 지정이랑 별 상관은 없다.

도	도시명	인구(2021년 11월)	100만에서 부족한 인구	인구 증감
경기도	성남시	931,063명	68,937명	정체
	화성시	884,225명	115,775명	폭증
충청북도	청주시	849,024명	150,976명	증가
경기도	부천시	807,090명	192,910명	감소
전라북도	전주시·완주군 통합	749,067명	250,933명	정체
경기도	남양주시	731,497명	268,503명	증가

이외에 인구 100만 가능성이 있는 80만 이상의 자치시는 4곳인데 수도권에서만 3곳[10]이 나오고 비수도권에 한 곳이 나온다. 수도권의 경우 차기 100만 주자로는 화성시가 먼저 될 가능성이 매우 높은데 그 이유는 현재 가장 급속도로 인구가 증가하고 있는 지역이기 때문이다.[11] 이 상태로라면 100만 돌파 가능성이 100%에 수렴한다고 볼 수 있다. 성남시의 경우에는 98만이 최고점이었으나 인구 감소세로 접어들어 94만명 밑으로 내려갔다. 하지만 구시가지 주택재개발과 잔여 택지개발지구가 남아 있어 언제든지 인구 증가의 여지가 조금이나마 남아 있으며 진짜 100만이 코앞이라 100만이 되기 위해 힘을 내고 있다. 부천시[12]의 경우에는 도시 개발이 거의 다 끝났고 현재 인구 80만 붕괴 위기라서 100만 돌파 가능성이 낮아지고 있으며 향후 대장신도시를 건설하게 되면 인구가 늘어나게 되겠지만 수도권제1순환고속도로 중동 구간을 생각하면 인구 증가가 마냥 옳은 일은 아니다. 반면 유일한 비수도권인 청주시는 2014년에 청원군과 통합이 성사가 되었지만 인구는 85만에서 정체상태에 있다. 그래도 매달 몇백명씩 유입되고 있는 추세이기 때문에 비수도권 차기 100만 주자가 될 가능성이 그나마 높다. 하지만 시간이 꽤나 걸릴 것이기 때문에 당분간 비수도권 100만 자치시 타이틀은 창원시[13]가 되었다. 결국은 비수도권에서는 중간에 지자체 간 통합 과정을 거치지 않으면 100만 달성은 힘들 것 같다.[14]

그 다음으로 인구가 가파르게 성장하고 있는 도시는 남양주시로 현재 인구가 70만을 돌파하여 80만을 앞두고 있는 유일한 도시이다. 그도 그럴 것이 인구 65만 클럽인 안산시[15], 천안시, 전주시[16]나 다른 50만대 도시들은 멀어도 한참 멀었기 때문이다. 그나마 수도권은 인구가 꾸준히 증가하고 있거나 증가의 여지가 남아 있는 상황이라 기대해 볼 수 있지만 비수도권은 인구가 감소세에 있어 65만 보합세를 유지하고 있는 전주시나 천안시라고 하더라도 멀어도 한참 멀었다. 그나마 비수도권에서는 전주시가 완주시와 통합을 하면 75만을 바라볼 수는 있다. 하지만 통합이 성사되지 못하고 있는 게 문제이며 통합이 성사되더라도 인구가 정체되는 경향을 보인다는 것이 문제다. 결국 몇 번 강조하는 이야기지만 현 시점에서 수도권은 통합을 거치지 않아도 단독으로 50만을 넘어 100만 도시가 될 가능성이 있는 곳이 있지만 비수도권에서는 지자체 간 통합 과정을 거치지 않으면 100만 아니 50만은 꿈에도 못 꾼다는 얘기다.

수도권에서 새로운 특례시가 탄생할 수 있는 변수로 의정부시의 주변지역과 통합이다.

우선 의정부시+남양주시 통합 논의가 있는 만큼 # 통합시 2021년 10월말 기준 면적은 약 539.66㎢, 인구는 약:1,193,583명이다. 만약 통합에 성공될 경우 수원시의 4.46배 면적에 그 인구만큼 사람이 살게 되어 고양시를 제치고 북부지역 1위를 넘어 수원시까지 제치서 경기도 전체 제1도시로 올라서게 된다. 그러나 통합 논의에 비해서 실제 성공 사례는 얼마 되지 않으므로 두고볼 일이다.

굳이 의정부시+남양주시 통합이 아니더라도 의정부+양주+동두천(면적 약: 487.59㎢, 2021년 10월말 기준 약: 793,508명) Or 의정부+양주 통합(면적 약: 391.93㎢, 2021년 10월말 기준 약: 699,870명)중 택1한것으로도 '''통합 양주시(가칭)인구는 100만명의 특례시 후보지역이 되겠지만서도 지역간 이해관계로 어려움이 뒤 따르고 있다.